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第三章 清洁生产的实施
发布时间:2020-08-26 15:15 | 信息来源:永利博

  第十八条新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价,对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证,优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。

  【释义】本条是对把清洁生产纳入建设项目环境保护管理程序的规定。

  一、为了预防新建、改建和扩建项目可能造成的环境污染和生态破坏,在《中华人民共和国环境保护法》及相关环境保护法律中,均规定了建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度。1998年国务院颁发的《建设项目环境保护管理条例》,对建设项目环境影响评价和环境保护设施建设的内容和程序,相应作出了具体规定。

  (一)按照有关法律和行政法规的规定,根据建设项目对环境的影响程度,对环境影响评价实行分类管理:1.可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价;2.可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;3.对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。有关建设项目的环境影响评价分类管理名录,由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。1999年4月,国家环境保护总局公布了建设项目环境保护分类管理名录(第一批),并于2001年2月作了修订。

  (二)建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:1.建设项目概况;2.建设项目周围环境现状;3.建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;4.环境保护措施及其经济、技术论证;5.环境影响经济损益分析;6.对建设项目实施环境监测的建议;7.环境影响评价结论。

  (三)建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在建设项目开工前报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,其中需要办理营业执照的,应当在办理营业执照前,报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

  (四)建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,由开发建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;开发建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

  (五)建设项目的初步设计应当按照环境保护设计规范的要求,编制环境保护篇章,落实经批准的环境影响报告书或者环境影响报告表中有关防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算;建设项目需要配置建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

  二、在通常的建设项目环境保护管理程序中,在环境保护措施的经济、技术论证及监督管理中比较强调配套建设环境保护设施。但是,随着国家推进可持续发展战略和清洁生产战略,在实施建设项目环境保护管理的过程中,环境保护行政主管部门逐步形成了以下一些基本原则:1.建设项目必须符合国家和行业的产业政策;2.建设项目选址必须符合地区总体规划布局和环境区划要求;3.建设项目应采用能耗物耗少,无废少废工艺,实行“清洁生产”;4.建设项目的污染物排放必须达到国家或地方规定的排放标准;5.建设项目必须符合污染物排放总量控制指标,做到排放总量不增加;6.改扩建项目必须通过“以新带老”等措施,实现增产不增污。在多年的实践过程中,建设项目环境保护管理的有关制度在推动企业采用技术起点高、能耗物耗低、污染物排放量少的清洁生产工艺和技术方面,已经发挥了重要作用。例如,中石化总公司所属39家大型企业,“八五”期间产值增长33%,主要通过采用先进和清洁的工艺,万元产值化学耗氧量排放量减少57%,化学耗氧量排放总量减少8%。本法正是在总结实践经验的基础上,作出了在建设项目环境保护管理程序中纳入清洁生产分析论证以及优先采用清洁生产技术、工艺和设备的规定。

  三、为了在新建、改建和扩建项目环境影响评价及随后的环境保护监督管理程序中有效纳入清洁生产的分析论证,促进建设项目采用清洁生产的技术、工艺和设备,本条扩展了原有的建设项目环境保护管理规定中有关环境保护措施及其经济、技术论证的范围和要求。

  (一)把原有的环境影响评价中侧重污染物产生及处置措施的经济、技术分析论证扩展到整个生产过程,明确规定从原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等各个环节,进行有关环境保护的经济、技术分析论证,从而有助于更全面地分析论证从原料使用到污染物处置的各个环节中,哪个环节采取环境保护措施,环境效果更加显著,经济效率更高,技术更加简便可行。为了实现上述目标,本条规定实质上要求建设项目的可行性研究要同环境影响评价更紧密的结合起来,在可行性研究方案,特别是主体工程方案的分析论证中,更加注重吸收采纳环境影响评价的结论和建议。

  (二)打破了原有的环境影响评价中建设项目主体工程和配套建设的环境保护设施的界限,从建设项目经济、社会和环境保护的总体效益出发,在建设项目环境保护措施及其经济、技术分析论证的基础上,要求建设项目在可行性研究和初步设计阶段,在主体工程的生产技术、工艺和设备选择中,优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备,从而有效地减少生产过程中产生的污染物,降低乃至消除最终需要处理的污染物及相关的费用。相应,清洁生产也应当成为建设项目初步设计环境保护篇章的重要内容。从国内外清洁生产的实践过程来看,在建设项目中采用清洁生产技术、工艺和设备,是实现经济效益和环境保护效益“双赢”的最有效手段之一。

  

  第十九条企业在进行技术改造过程中,应当采取以下清洁生产措施:

  (一)采用无毒、无害或者低毒、低害的原料,替代毒性大、危害严重的原料;

  (二)采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备,替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备;

  (三)对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用;

  (四)采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。

  【释义】本条是对把清洁生产纳入企业技术改造过程的规定。

  一、结合企业技术改造过程,通过采用先进的技术、工艺和设备及综合利用措施防治污染,是我国环境保护的一项长期战略。1983年国务院就根据当时的工业污染现状,颁发了《国务院关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》.《环境保护法》第二十五条也明确规定:“新建工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”其他各项有关污染防治的法律中,也都有类似的规定。

  二、本条规定在归纳总结现行的有关清洁生产、废物综合利用和污染防治各项措施的基础上,从生产的全过程出发,规范了技术改造中应当采取的一些清洁生产主要措施。

  (一)本条所指的“清洁生产措施”包括了从原料、工艺和设备替代,废物、废水和余热综合利用乃至污染防治技术采用的整个生产环节,比专家和清洁生产文献中通常所定义的“清洁生产”范围要广。专家的定义通常不包括综合利用和污染防治。本条之所以这样规定,一是要求企业在生产的各个环节都应当采取必要的减少污染物特别是有毒有害污染物的措施;二是给企业更大的选择范围,在哪个环节最能经济有效地减少污染物,就选择哪个环节的清洁生产措施。

  (二)由于技术改造和污染排放控制是不断发展的过程,本条所指清洁生产措施中的有关“清洁”的原料、技术、工艺和设备,包括污染防治技术,均是相对原有污染危害相对较大、资源利用效率更低和污染物处理效果较差的原料、技术、工艺和设备而言的。随着技术进步和经济发展,现在认为清洁的原料、技术、工艺和设备,可能被更加清洁的原料、技术、工艺和设备所替代。当前阶段,在技术改造过程中采取清洁生产措施时,企业可以参照国家有关部门公布的《国家重点行业清洁生产技术导向目录》、《资源综合利用目录》、《淘汰落后生产能力、工艺、产品的目录》、《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》(2000年第一批、2002年第二批)等政策文件,选择有关的原料、技术、工艺和设备。

  

  第二十条产品和包装物的设计,应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响,优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。

  企业应当对产品进行合理包装,减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。

  【释义】本条是对在产品和包装物的设计中实施清洁生产措施的规定。

  一、产品和包装物的生命周期,是指产品和包装物从获取原材料、生产、包装、市场营销、使用、再使用和产品维护,直至再循环和最终废物处置的整个过程,也即通常所称的从“摇篮到坟墓”的过程。对产品(包括包装物)的健康和环境影响进行生命周期评价,是20世纪70年代以来逐步发展起来的环境评价方法,旨在系统评价一个产品在整个生命周期的健康和环境影响,比较和改进产品的设计和开发,减少整个生命周期的污染物产生。生命周期评价是实施清洁生产的一个有效工具,近年来在国际上得到较为广泛的应用,国际标准化组织也制定和发布了关于生命周期评价的ISO14040系列标准。欧盟及一些国家已把生命周期评价纳入了涉及产品和包装的法规中。

  二、在产品和包装物的设计中,考虑其在生命周期的健康和环境影响,并优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案,主要是要求在产品和包装物的设计阶段,就应用生命周期思想或者系统的评价方法,比较和分析论证产品和包装物设计方案对健康和环境的可能有害影响,改进和优化产品和包装物的设计方案,并优先选用无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案,以便减少产品和包装物在整个生命周期对健康和环境的影响,使得其在废弃后能得到经济有效的回收利用和处理处置,最终促进形成更具有可持续性的生产和消费体系。

  

  第二十一条生产大型机电设备、机动运输工具以及国务院经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业,应当按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范,在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。

  【释义】本条是要求对产品主体构件进行成分标注的规定。

  一、标准牌号是为特定组分的材料所规定的代号,一般由化学元素符号和阿拉伯数字组成。一个牌号表明某种特定的化学组成,相同的牌号的两份材料表明其具有相同的化学组成。例如,含硅量为0.85%~1.25%的炼钢生铁,以标准牌号“L10”表示。标准牌号是由国务院标准化行政管理部门或者其授权的机构以国家标准或者行业标准的形式发布的。目前已经使用标准牌号的材料有有色金属、钢铁产品和油品等。由于标准牌号能够起到明示材料成分和性能的作用,在市场上能够有效地解决交易双方信息不对称的问题,因此,标准牌号目前在原材料买卖市场中发挥着重要的作用。同样,在废物回收利用过程中,标准牌号也发挥着非常重要的作用。

  二、包括标准牌号在内的材料标注是促进资源回收利用基本措施之一,人们不必经过化验,就可以凭借标准牌号对相同成分的废物进行归类、存放,进而为资源回收利用提供极大的方便。为了促进资源回收利用,瑞典、德国、日本等国家都在本国有关资源回收利用的法律中规定了材料标注的要求。例如,日本《推动建立循环型社会基本法》中规定“从事产品、容器等生产制造、销售的生产单位应遵守基本原则,在开展工作时采取必要的措施来提高其产品、容器等的耐久性,完善维修实施体制,控制其产品、容器等变为废物等。与此同时,对产品、容器等的设计、材质或成分的表示及其他产品、容器等变为循环资源的,其生产单位有责任促进其适当的循环利用,为了不给其适当的处理带来困难而采取必要的措施。”现实生活中材料标注的实例也常常可以见到,例如,罐装可口可乐的易拉罐上就有“铝”的材料标注,电池上标有“锂电池”、“镍-镉电池”等。由此可见,材料标注可以对废物分类和处置发挥指示作用。

  三、目前,在我国材料标注更多的是起产品介绍的作用,而本法规定更加注重的是材料标注在资源回收工作中的作用,因此,本条规定是从促进资源回收的角度提出标注要求的,基本内容包含三层:

  (一)按照本条规定,生产大型机电设备、汽车轮船等机动运输工具以及国家经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业,有义务在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。这是为了方便大型机电产品报废后的拆解和回收利用而做出的规定;

  (二)国家经济贸易行政主管部门可以按照废物回收利用水平的提高和实际工作需要,增加新的指定产品;

  (三)标注标准牌号必须按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范进行,也就是按照国家标准或者是行业标准进行,以保证信息的线;

  第二十二条农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂,改进种植和养殖技术,实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化,防止农业环境污染。

  禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。

  【释义】本条是对农业实施清洁生产的基本要求。

  一、随着化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂的大量采用,农业生产及农业产品的污染问题日益突出,已经成为公众关心的一个焦点。农业污染问题包含两个方面,一是有毒有害物质对农产品造成污染;二是农业生产对自然环境造成污染。造成农业环境和农产品污染的主要原因有以下几点:

  (一)化肥、农药的过量使用或不合理使用造成土壤、水体的污染和农产品中有毒物质残留。目前我国化肥、农药施用量已经接近或超过某些发达国家的施用水平。如1995年全国化肥施用量已达375kg/ha,即使按复种指数折算(242kg/ha),也已高出发达国家为防止化肥对水体造成污染而设置的安全上限(225kg/ha),化肥的超量施用必然导致地表及地下水污染加剧。我国地面水体多已受到氮、磷等营养物质的污染,在太湖所含的富营养化物质中,化肥氮即提供了入湖氮的29%。我国农药的施用量每年以10%左右的速度递增。农药使用以杀虫剂为主,占农药总用量的77.8%,其中,又以甲胺磷、乐果、1605、甲基1605、敌敌畏等毒性较高的品种使用最多。尤其在一些经济较为发达的地区,农药用量大多集中于这些高毒品种,致使其在环境及农副产品中的残留较为普遍。

  (二)饲料添加剂的滥用造成畜产品中有害物质超标。常见的造成危害的饲料添加剂有瘦肉精和过量的抗生素。用瘦肉精饲养的猪肉,食后会引起中毒;抗生素的滥用会导致病菌产生耐药性,变为耐药菌,感染人类后很难治愈,此外,抗生素残留在食品中,使消费者即使没有直接大量服用抗生素,体内的菌群耐药性也会不知不觉增强,其危害程度等同于人类自身滥用抗生素。

  (三)秸秆、禽畜粪便、农用薄膜等农业废料随意排放造成的大气、土壤和水体的污染。每年秸秆焚烧都造成比较严重的大气污染,甚至影响当地的交通,以至有关大气污染防治的法律法规都对秸秆燃烧问题作了规定;在禽畜粪便的处理方面,目前我国98%以上的养殖场都没有对其排出的粪便污水进行任何处理而直接排放,养殖场附近恶臭熏天,蚊蝇孳生,细菌繁殖,疫病传播,并且通过周围水渠、河道造成地表水及地下水的污染。

  (四)工业、城市垃圾、污水造成的土壤污染,进而造成农产品污染。

  二、针对农业生产和农产品的污染问题,环境保护法、各类污染防治法、食品卫生法等法律从污染物的处置和排放以及控制产品中有毒有害物质含量的角度规定了一系列监督管理措施。《水污染防治法》对污水排放规定了严格的控制措施和标准,并规定“利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和农产品。”“使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。”“县级以上人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量使用,防止造成水污染。”《食品卫生法》第九条规定,禁止经营含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染,可能对人体健康有害的食品和含有未经国务院卫生行政部门批准使用的添加剂的或者农药残留超过国家规定容许量的食品,并且规定了相应的法律责任。为了减轻不合理使用农药产生的危害,1982年农牧渔业部、卫生部颁发了《农药安全使用规定》,1997年国务院又发布了《农药管理条例》,这些法规对减轻农药残留危害规定了详细的控制措施。除此之外,国务院及其有关主管部门还正在制定有关化肥管理和使用、畜禽养殖污染防治方面的行政法规和规章。

  在实施污染控制的同时,清洁生产的理念也逐渐在农业领域得到了推广。农业清洁生产的核心就是采取综合措施,充分利用各种农业生物资源和生物技术,减少农药、化肥、饲料添加剂等农用化学品的使用,进而达到减少污染、产品优质无害以及提高农业生产效益的目的。

  三、本条规定罗列了农业实施清洁生产的主要途径,包括:发展有机农业、生态农业,尽量减少农药、化肥等农用化学物质的使用;改进种植和养殖技术,科学、高效地使用农药、化肥和饲料添加剂,消除有害物质的流失和残留;对农业生产中产生的废料进行综合利用,使土壤中宝贵的有机质能够得到最大限度的利用,直至循环利用,防止农业废料不合理处理造成污染;在造地、灌溉以及土壤改良等农业生产建设活动中杜绝有毒有害物质的介入。本条对农业实施清洁生产的规定是原则性、倡导性的,目的是为农业生产者指出实施清洁生产的途径;在本法的其他章节,规定了要求有关主管部门为生产者提供清洁生产技术示范、技术指南和技术手册等内容,这些内容同样适用于农业清洁生产的推广工作。

  

  第二十三条餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业,应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备,减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品。

  【释义】本条是对餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业实施清洁生产的基本要求。

  一、餐饮、娱乐、宾馆是城市生活中消耗能源和资源比较多、污染物产生比较集中的地方,通过实施清洁生产,可以使餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业降低能耗、电耗、水耗和固体废物产生量,达到节约资源、降低成本、减少污染的目的。国内外一些餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业实施清洁生产的经验表明,服务领域实施清洁生产的潜力很大,而且往往投资少、见效快、效果突出,目前,国内外餐饮、娱乐、宾馆等服务行业都开始以清洁生产的理念反思和评价自己的服务过程,找出了不少清洁生产的途径,这些途径有些已经在全行业取得共识,逐渐成为行业自律的主要内容之一。

  二、餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业实施清洁生产的主要途径有:

  (一)采用资源消耗量少、污染产生量少的设计、技术和设备。在设计和建设餐饮、娱乐、宾馆时,就以清洁生产的理念考虑建筑物的设计以及设备和技术的采用。例如,在宾馆客房的设计中采用分房间控制温度和插卡用电的技术和设备,可以大大节省空置房间的用能;采用能效高的制冷、采暖设备可以减少能耗和污染;采用节水卫生用具、防漏阀门等能有效地降低水耗;采用清洁能源作燃料,就能够减少空气污染。诸如此类的清洁生产措施很多,只要在设计、建设初期就考虑到运营后的资源消耗和污染问题和由此产生的成本并加以克服,就能取得很好的节约成本、防止污染的效果。

  (二)改善服务规程。通过改善服务规程取得减少污染效果的一个典型的例子就是宾馆被单、毛巾以及茶具的更换。过去国外的高档宾馆的被单都是每日更换,当环境问题成为全球的焦点之后,多数宾馆改变了服务规程,改由随人更换并根据客人的要求更换,从而可以节省清洗用能和用水,减少污染排放。另一个典型的事例是拖鞋、牙膏、牙刷、洗浴用品等旅馆六小件的供应问题。西方国家已经普遍地取消了六小件的免费供应。近来,上海市星级宾馆联合行动取消了六小件的免费供应,据不完全统计,如果上海市所有宾馆都取消六小件的免费供应,每年就可以减少固体废物1000多吨,节省垃圾处理费近百万元。

  (三)选择使用对环境危害小的消耗物品。在这方面经营者可以有很多选择,例如,以无磷洗涤剂替代含磷产品;以物理消毒的方法替代化学方法;以能够多次使用的用具替代一次性用品等。

  三、本条为餐饮、娱乐和宾馆等服务业所罗列的清洁生产途径是非常原则性的,仅仅是指明了这些行业实施清洁生产的基本方向。在实际生活中,上述行业实施清洁生产的方式很多,可选择的方案也很多,一些典型的、可以带动全行业降耗减污的清洁生产方案,应当及时成为有关行政部门、行业协会的推广目标,得到有关鼓励政策的支持。

  

  第二十四条建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备。

  建筑和装修材料必须符合国家标准。禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料。

  【释义】本条规定了对建筑、建筑材料和装修行业实施清洁生产的基本要求。

  一、建筑业实施清洁生产包含两层含义:一是通过建筑的节能节水设计,使建筑物的使用达到节约资源减少污染的目的;二是在建筑的过程之中采用清洁生产措施,使建筑施工本身能够实现清洁无害。

  二、建筑物的设计和建设是全社会实现清洁生产的基础,不难设想,如果我们的建筑普遍都采用保温节能设计和建筑材料、循环节水设计和设备、防渗漏技术和建筑配件、于环境无害的建筑材料,那么我们在使用这些建筑的时候,就能够自然而然地做到节约资源、减少污染。反之,如果建筑物本身不能为我们提供节约资源、减少污染的功能,那么我们在许多情况下都将是无能为力的。为此,本法对建筑工程提出了“采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备”的总体要求,而具体要求则应当通过建筑法规和建筑行业的各种技术规范及标准加以体现。例如有关建筑法规和标准中关于建筑物墙体保温性能的要求、马桶水箱的容积限制以及采用节水龙头等要求,都是本条规定义务的具体体现。

  三、建筑施工自身实施清洁生产,重点体现在建筑材料和装修材料的使用方面,只有在施工中减少和杜绝有害物质的使用,才能使建筑产品清洁无害。近几年来,随着人民生活水平的提高,房屋装修成为人们生活中的一项重要内容。然而,由于缺乏有关知识和强有力的管理措施,有毒有害的建筑装修材料泛滥于市场,使人们的生活和工作场所严重污染,人们接触有毒有害物质的机会大大增加,导致近年来血液病患者增加。由于鉴定建筑装修材料必须具备很强的专业技术技能,一般百姓很难自己把关,因此,人们普遍希望政府有关部门能够采取措施,消除有毒有害建筑装修材料的危害。本条第二款就是针对这一情况做出的规定,它是一项强制性、禁止性的规定。第一,它要求所有被使用的建筑和装修材料都必须符合国家标准,即有毒有害物质不能超标,这是对建筑、装修单位的义务要求;第二,它要求禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料,这是对建筑装修材料的生产者、销售商以及施工单位的义务要求。为了使这些义务得到履行,本法为本条第二款规定了法律责任,有关行政部门对本条第二款的实施负有监督管理的义务。

  

  第二十五条矿产资源的勘查、开采,应当采用有利于合理利用资源、保护环境和防止污染的勘查、开采方法和工艺技术,提高资源利用水平。

  【释义】本条是对矿产资源勘查、开采行业实施清洁生产的原则要求。

  一、矿产资源勘查、开发过程中可能引发的资源浪费问题和环境污染问题是多方面的。在矿产资源勘查阶段,不对共生、伴生矿产进行综合勘查和评价,往往是导致矿产资源不能综合开采、综合利用的主要原因;在矿山开采阶段,不科学的开采可能造成地面塌陷、滑坡、地下水位下降、水体污染等环境问题,矿山开采形成的尾矿、废石不但大量侵占土地,也会成为地质灾害以及污染的发源地;在矿石洗选阶段,不合理的选矿工艺可能导致大量矿物质流失,造成资源浪费和环境污染。因此,在矿产资源勘查、开采过程中,进行综合评价、综合开采、采用科学合理的采矿方法和选矿工艺是矿业实施清洁生产的关键因素,本条正是从这一角度提出了原则性的要求。

  二、在具体要求方面,《矿产资源法》已经作了比较明确的规定。其中第二十五条规定“矿床勘探必须对矿区内具有工业价值的共生和伴生矿产进行综合评价,并计算其储量。未作综合评价的勘探报告不予批准。”第二十六条规定“普查、勘探易损坏的特种非金属矿产、流体矿产、易燃易爆易溶矿产和含有放射性元素的矿产,必须采用省级以上人民政府有关主管部门规定的普查、勘探方法,并有必要的技术装备和安全措施。”第二十九条规定“开采矿产资源,必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计的要求。”第三十条规定“在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划,综合开采,综合利用,防止浪费;对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有用组分的尾矿,应当采取有效的保护措施,防止损失破坏。”这些都是可以操作的具体规定。

  三、矿业是资金密集性产业,生产规模大,一旦建成就很难再作大的变动。面对矿山的这一特点以及造成资源浪费、环境的污染破坏因素的复杂性,清洁生产所提倡的综合性、预防性战略对于解决矿山环境问题具有非常重要的意义。通过合理设计,选用资源浪费少、对环境影响小的技术和工艺方案,充分考虑利用废石和尾矿,对资源综合利用设施实行同时设计、同时施工、同时投产,将污染和浪费消灭在矿山设计和建设阶段,只有如此,才能够为矿山充分利用资源、减少环境污染和生态破坏提供基础和保障。目前,国内已经涌现出一批无尾矿、零排放的清洁生产典型矿山,说明清洁生产的理念已经开始为矿业所接受,并且正在被逐步推广。

  

  第二十六条企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用。

  【释义】本条是从废物综合利用的角度对企业提出的基本要求。

  一、企业在生产和服务过程中不可避免地会产生废气、废水、固体废物以及余热等“废物”,然而“废物”只是相对的概念,在某一条件下是造成环境污染的废物,在另一条件下就可能转化为宝贵的资源。因此,从另一个角度看,这些废物在一定意义上也是资源。废物综合利用在我国有着悠久的历史,五六十年代工人们都有捡废钢铁的传统,以后随着工业生产规模的扩大,综合利用的范围、规模也都有很大的发展。据1996年的统计,我国冶炼废渣综合利用率为83%,粉煤灰利用率为47%,煤矸石利用率为38%,矿山尾矿利用率为7%,炉渣的利用率为72%。然而,相对于国外发达国家的水平而言,我国目前的综合利用水平还不够高,综合利用仍然有着巨大的潜力。

  二、对我国资源综合利用情况的调查结果表明,影响我国资源综合利用的因素包括:1.资源综合利用的意识薄弱,对资源综合利用的重要性认识不足;2.废物最终处置成本过低,缺乏压力,这不但无法促进企业自身的综合利用,而且会对其他利用废物的企业造成障碍;3.综合利用的技术水平不高;4.产业布局缺乏合理规划,企业之间的废物利用信息不通,形成企业间废物利用的障碍;5.政府的鼓励政策和措施不到位,有些税收制度甚至还给开展综合利用造成困难。

  针对上述问题,本法第二章从政府义务的角度作出了一些规定,而本条是对企业提出的基本要求。本条的内容包括两个方面,一是要求企业在经济技术可行的条件下充分利用自身产生的废物;二是要求企业为他人利用本企业产生的废物提供方便。关于这两个方面的要求,国务院于1996年批转国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用意见》中曾做出过一些具体规定,例如,“建设项目中的资源综合利用工程应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。凡具备综合利用条件的项目,其项目建议书、可行性研究报告和初步设计均应有资源综合利用内容,无资源综合利用内容的,有关部门不予审批。”“企业对其生产过程中产生的废物应积极开展综合利用,不具备利用条件的,应支持其他单位开展综合利用,并对利用废物的企业给予适当的装运补助费。提供可利用废物的企业与利用废物的企业之间应当签订长期的供需合同,并严格履行合同。对未经加工或废弃堆存的工业固体废物,提供可利用废物的企业不得向利用废物的企业收取费用;对经过加工的工业固体废物,提供可利用废物的企业可根据加工成本和质量,按照利用废物的企业利益大于提供可利用废物的企业利益的原则,向利用废物的企业收取一定费用。”这些对企业的具体要求与本条的规定是一致的。

  

  第二十七条生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法,由国务院经济贸易行政主管部门制定。

  国家对列入强制回收目录的产品和包装物,实行有利于回收利用的经济措施;县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况,并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。

  【释义】本条是对某些产品和包装物实施强制性回收的规定。

  一、随着我国经济的快速发展和人民生活的改善,生活废弃物中的工业制品的比例不断上升,多数工业制品难以自然降解,废弃后形成了大量无机垃圾,特别是有些产品还含有有毒有害的物质,废弃后给环境造成巨大的危害。以家用电器为例,目前我国电视机社会保有量约为3.5亿台,洗衣机约为1.7亿台,电冰箱约为1.3亿台。这些电器大多是在20世纪80年代中后期进入家庭的,按正常的使用寿命10~15年计算,到2003年我国将迎来一个家电更新换代的高峰,每年大约有平均500万台以上的电视机,500万台洗衣机,400万台冰箱进入更新期。废旧家电不同于一般的城市垃圾,其制造材料成分复杂,有些家电材料还含有有害化学物质,直接填埋、焚烧,就会造成空气、土壤和水体的严重污染。另一个例子是塑料制品和包装,据有关部门统计,目前我国每年回收的塑料制品量不足生产量的5%,大量的塑料制品遗弃在土壤中,已经造成土壤质量下降、农作物减产。

  二、工业制品垃圾形成的公害是世界性的,很多发达国家在十几年前开始着手解决这一问题,现在已经探索了若干解决问题的途径,强制回收就是其中最有效的途径之一。例如,欧洲通行“制造商责任制”,要求制造商负责废旧家电回收解体处理;美国对从事回收家电产品中制冷剂的人员的资格、所用设备、回收比率等作了明确规定;日本公布并实施了《家用电器资源回收法》,明确规定家电制造商和进口商对电冰箱、电视机、洗衣机、空调器四种家电有回收的义务和实施再商品化的义务。

  三、强制回收的含义就是制造商必须履行回收由其所生产或者使用的产品或者包装的义务。本条有关强制回收的规定实际包含有四项内容:

  (一)究竟哪些产品和包装实行强制回收,是由国务院经济贸易行政主管部门通过制定目录确定的。国务院经贸主管部门根据回收的必要性和可能性确定强制回收的产品和包装的名单。从发达国家的经验看,目前应当列入强制回收目录的产品和包装主要包括:电脑、部分家用电器、汽车蓄电池、塑料饮料包装和金属饮料容器等。

  (二)凡是生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。这一规定是强制性义务,如不履行将按照本法的规定承担法律责任。但这并不意味着要求制造商亲自从事回收工作,更常见的形式是制造商委托已有的商业销售网络或者回收网络进行回收,有时有些资源再生利用的企业也是这一环节的参与者。是否履行了法定的义务,主要是看有关产品或者包装的实际回收比例,小于国家规定的比例就应当视为没有履行法定义务,应当承担相应的法律责任。

  (三)国家对列入强制回收目录的产品和包装物,实行有利于回收利用的经济措施。在诸多鼓励回收的经济政策中,押金制度是最为普遍的措施。目前在OECD成员国家中,有16个国家实行玻璃瓶押金制度;12个国家实行塑料饮料容器押金制度;5个国家实行金属容器押金制度。押金制度的基本内容是消费者在购买有关产品的时候交纳一定数额的押金,当消费者按照要求退还使用完的产品或者包装后再取回押金。押金制度可以促使消费者退还使用过的产品或者包装,同时也可以使其他废物回收者通过回收获利,进而全面推进资源回收事业。

  (四)有关经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况,并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。这一规定不但要求经贸主管部门要履行监督检查的义务,同时要求其制定考核标准和办法。通常考核的内容应当包括回收网络的建设及运行情况、回收制度以及实际回收比例等。考核标准和办法必须是公开的。

  四、设立强制回收制度的意义还不仅仅是促进资源回收,这项制度反过来对企业实施清洁生产有极大的推进作用。由于企业从一开始就必须考虑其产品或者包装的回收问题,因此他们在产品和包装的设计方面就会采取有利于回收利用的方案,诸如减小体积(如将电脑的电子显示屏改为液晶显示屏)、延长产品和包装的使用寿命、变复合成分结构为单一成分结构(如取消可口可乐塑料瓶的黑色瓶托,使其成为便于回收利用的单色塑料瓶)、变一次使用为多次使用、尽可能降低产品和包装的危害性(使其不被列入强制回收目录)等等。这些措施都属于清洁生产的范畴。强制回收制度客观上促使清洁生产成为企业自觉追求的目标。

  

  第二十八条企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测,并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。

  污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业,应当实施清洁生产审核。

  使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业,应当定期实施清洁生产审核,并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。

  清洁生产审核办法,由国务院经济贸易行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。

  【释义】本条是要求企业实施清洁生产审核的规定。

  一、清洁生产审核也称清洁生产审计(CleanerProductionAudit),是一套对正在运行的生产过程进行系统分析和评价的程序;是通过对一家公司(工厂)的具体生产工艺、设备和操作的诊断,找出能耗高、物耗高、污染重的原因,掌握废物的种类、数量以及生产原因的详尽资料,提出如何减少有毒和有害物料的使用、产生以及废物产生的方案,经过对备选方案的技术经济及环境可行性分析,选定可供实施的清洁生产方案的分析、评估过程。

  二、清洁生产审核是企业实施清洁生产的一种主要技术方法,自从我国开展清洁生产工作以来,清洁生产审核就一直是这项工作的核心之一。许多清洁生产项目都是首先从清洁生产审核入手,找出污染、浪费的原因,制定相应的对策。清洁生产审核通常是由专家或者企业技术人员按照一定的技术规程进行的,主要环节包括三项:

  (一)对生产过程进行评价,从整个生产系统的投入产出关系方面进行考察,发现系统中存在的“不清洁”环节;

  (二)清洁生产机会识别,即在生产过程评价的基础上,针对系统中存在的问题进行因果分析,找出可供选择的解决方案;

  (三)确定清洁生产方案,即对解决方案进行对比、筛选或者可行性分析,最终选定具体方案供实施采纳。

  应当说明的是,清洁生产审核只是实施清洁生产的一种主要技术方法,这种方法能够为企业提供技术上的便利,但不是说它是惟一的方法,对于一些生产过程相对简单明了的企业,清洁生产审核方法就显得过于烦琐,没有必要。因此,是否需要进行清洁生产审核应当由企业根据自己的实际需要决定。

  三、根据上述情况,本条区分不同情况作出如下规定:

  (一)企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测,并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。这是一项非强制性要求,仅仅要求企业做好有关资源消耗及废物产生情况的监测,并按照实际需要进行清洁生产审核。

  (二)污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业,应当实施清洁生产审核。这是一项强制性规定。按照《大气污染防治法》和《水污染防治法》的规定,对于污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业,有关人民政府首先会责令其限期治理;按照本条第二款的要求,在限期治理期间,企业必须进行清洁生产审核。实践表明,企业在清洁生产审核的基础上,实施清洁生产,对污染进行削减,能够收到很好的效果,许多企业因此而起死回生。从这一角度考虑,将清洁生产审核作为必要程序放在限期治理阶段,一方面可以起到尽力挽救企业的作用,另一方面可以帮助行政机关判断企业问题的症结,并据此作出正确的处理决定。

  (三)使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业,应当定期实施清洁生产审核,并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。这也是强制性的规定。考虑到生产或者排放有毒有害物质的企业可能造成严重的环境影响和事故,因此需要对其物料投放、泄漏、排放等问题进行经常性的监督。要求企业定期进行清洁生产审核,就是强制企业定期对自己的生产过程进行检查、评价,不断地削减污染,杜绝事故隐患。要求企业将审核结果报告有关行政主管部门,以便于行政主管部门掌握这些重点企业的情况,加强监督,预防重大污染事故发生。清洁生产审核既为企业自我完善提供了方法和手段,也为行政机关的监督管理提供了渠道。

  四、考虑到清洁生产审核是一项技术性很强的工作,而且不同行业所适用的清洁生产审核方法会有所不同,法律中很难作出更加具体的规定,因此,本条第四款规定,清洁生产审核办法,由国务院经济贸易行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。

  

  第二十九条企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上,可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门应当在当地主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。

  【释义】本条是对追求更高环境目标的企业所作的规定。

  一、清洁生产的英文名词为CleanerProduction,意为“更清洁的生产”,它与一般的环境标准不同,它是一个相对的概念。所谓“清洁”是指相对于当前所采用的生产技术工艺、能源、原料和生产的产品而言,其所产生的污染更少、对环境危害更小。因此,清洁生产是一个持续进步的过程,企业可以随着社会经济的发展和科学技术的进步,不断追求更高的环境目标。

  二、为了鼓励已经符合国家或者地方规定的排放标准的企业继续追求更高的目标,即进一步实施清洁生产,本法参照近年来国外的成功经验作出了有关“自愿协议”的规定。本条所称的自愿协议,是企业与有关经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门之间以平等主体身份签订的协议,协议的签订必须基于双方的意思表示,协议的内容是企业承诺进一步节约资源或者削减污染物的排放,当企业达到协议所规定的量化指标后,签约的行政机关应当按照协议的约定,给予该企业相应的奖励。在企业已经执行法律的情况下,行政机关和行政管理相对人的关系转变为平等主体之间的关系,双方的权利义务是在法律规定的框架下由协议约定,双方严格履行协议,并按照协议承担违约责任。

  三、自愿协议对推动企业实施清洁生产有着积极的作用。签订和履行自愿协议,可以帮助企业创造良好的社会形象和环境记录,从而增加消费者、股份持有者、债权人的信任和信心,有助于企业产品的销售和企业资产的保值、升值。企业出于自身利益,自愿执行更高的环境标准,清洁生产因此将成为企业的自觉行动。

  

  第三十条企业可以根据自愿原则,按照国家有关环境管理体系认证的规定,向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请,通过环境管理体系认证,提高清洁生产水平。

  【释义】本条规定企业可以自愿申请通过环境管理体系认证。

  一、环境管理系列标准即ISO14000标准,它是国际标准化组织发布的一个国际性管理系列标准。该系列目前包括环境管理体系标准、环境审核标准、环境标志标准、环境效绩标准、生命周期分析、产品标准中的环境指标等内容。作为管理体系标准,ISO14000与一般理解的标准不同,它不设置具体的量化测试指标,也不具有任何强制性,而是要求企业和组织的环境管理体系程序化、规范化,同时要求企业和组织承诺遵守环境法律、法规和标准,承诺进行清洁生产或污染预防,并根据自身的具体情况提出自己的环境目标。该系列标准与传统的环境标准不同,它强调采用预防性措施,强调持续改进,使企业在产品设计、原料采用以及整个生产过程中都主动地考虑保护环境和资源,不断改善企业和组织的环境纪录,实现一个又一个更高的环境目标。

  二、ISO14000是一个自愿性的标准,任何组织都可以根据自身的实际情况决定是否采用此标准。ISO14000又是一个标志性、自我约束性的标准,它标志着企业采用一系列组织管理措施不断地提高自身的资源利用和环境保护的水平,从而树立良好的企业形象,显示企业良好的管理能力和经济实力。在当今的国际贸易中,ISO14000实际上已经成为企业突破技术贸易壁垒、进入国际市场的通行证。因此,通过ISO14000系列标准认证能够增强企业在国内外市场上的竞争力。

  三、需要进行环境管理体系认证的企业,应当向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请。目前经国家授权、从事国家环境认证认可授权及监督管理惟一机构是“中国环境管理体系认证机构认可委员会”(CACEB),只有经过该机构认可的认证机构,才具有进行环境管理体系认证的法定权威。认证机构根据颁布的环境管理体系标准和体系所要求的其他辅助文件进行认证,认证的程序和认证评定的内容中包含了清洁生产审核报告和产品生命周期分析等,因此,通过环境管理系列标准认证,能够推动和保证企业和组织实施清洁生产。

  

  第三十一条根据本法第十七条规定,列入污染严重企业名单的企业,应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况,接受公众监督。

  【释义】本条是对严重污染企业应当公布有关信息,接受公众监督的规定。

  一、本法第十七条规定,“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门,应当加强对清洁生产实施的监督;可以按照促进清洁生产的需要,根据企业污染物的排放情况,在当地主要媒体上公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单,为公众监督企业实施清洁生产提供依据。”本条要求被列入污染严重企业名单的企业公布其主要污染物的排放情况。这是一项义务性规定:

  (一)履行这项义务的企业需要同时具备两个条件,一是其污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额;二是被省级环境保护行政主管部门在当地主要媒体上公布了名单;

  (二)上述企业必须按照国务院环境保护行政主管部门规定的形式和内容公布其污染物的排放情况。

  二、信息公布制度不仅仅是公众知情权的重要内容,也是公众参与环境保护的必要基础条件。公众是影响市场的决定性因素,公众的关注将对企业产生巨大的压力。美国的法律要求具有一定规模的企业要报告其向环境排放的有毒物质数量与组成,并将这种信息向公众公开。其结果是企业为了避免成为环境不友好成员,不得不断改变其工艺和使用替代原材料,实施清洁生产,大量削减了有毒物质向环境的排放。

  三、考虑到我国企业数量多、规模小,技术水平和管理水平都非常有限。如果要求所有企业都公布污染物的排放情况,在技术上是难以做到的。目前本法只要求部分被点名的违法企业公布他们的排污信息,以此推动他们尽快实施清洁生产,达标排放;同时也期望通过设立此项制度达到警示功能,督促企业改善自身的环境形象。

  


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